转型期中国公共政策的模式，一直都是学界热议的问题。国外学者总结了中国公共政策的三种经典模式：精英决策模型、派系决策模型和官僚组织决策模式，其中又以官僚组织模式影响最大。官僚组织决策模式认为高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台。高层精英由副总理以上的权威人物组成，包括核心领导、革命前辈、全局领导(总理)和部门领导(主管某方面工作的副总理)四个层次25-35人，其决策机构有中央政治局、中央书记处、中央军委和国务院常务会议等。此外，高层领导有能力组建专门机构以满足特定政策的需求，例如成立专门的“领导小组”或“办公室”，从而强化高层领导的政策影响和偏好。由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节是在国家层次上的各官僚部门做出的。这些部委负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄清政策内容并负责进一步的实施。

　　从中国政治运作的实际来看，中国公共政策的决策核心圈主要包括中共、人大和政府，这三者构成了中国制度内的“决策核心圈”，其中又以党和政府最为重要。因而，各级政府及其官僚成为主要的决策者，他们的政策目标、政策偏好和决策能力往往决定了政策方案的选择。近年来，随着越来越多的社会力量、社会组织和公民参与到政策过程中，中国公共政策模式也发生了新的变化，怒江水电站开发决策就是一个典型的观察案例。

　　一、怒江水电站开发之争：政策缘起与进展

　　发源于唐古拉山的怒江，是我国西南的一条国际河流，流经西藏、云南后进入缅甸，最后汇入印度洋，它在中国境内全长2018公里。怒江干流中下游河段全长742千米，天然落差1578米，水能资源丰富，是我国重要的水电基地之一。历经3年规划，2003年8月14日，国家发展与改革委员会通过了《怒江中下游水电规划报告》，同意怒江中下游松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡“两库十三级”的开发方案，总装机容量2132万千瓦，年发电量为1029.6亿千瓦时，比三峡大坝的装机容量还要多300万千瓦。

　　怒江水电站开发引发了激烈的政策争论。2003年9月，《人民日报》社记者赵永新一篇题为《为子孙保留一条生态江》的文章开启了长达十多年的怒江水电之争。 2003年9月3日，在国家环保总局主持召开的“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会”上，民间环保人士汪永晨和来自云南大学的何大明等学者对怒江建坝发出抗议。2003年10月25日中国环境文化促进会第二届会员代表大会上，汪永晨征集了62位科学、文化、新闻、民间环保人士反对建坝的联合签名，引起社会关注。2004年1月，北京市海淀区人大代表李小溪就怒江事件上书国务院总理温家宝。不久后，温家宝在国家发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》上批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策。”温家宝批示后，怒江总体规划和环境评估均未获国家认可。2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作回京后，再次批示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。

　　经过几年短暂的蛰伏，怒江水电站开发再次进入公众视野。2007年9月，国家发改委《可再生能源中长期发展规划》明确将怒江列入 2020年以前建设的重点水电基地之一。国家能源局发布的《水电发展“十二五”规划》、《可再生能源“十二五”规划》将马吉、亚碧罗、六库、赛格等项目列为“十二五”时期重点开工项目。2013年1月1日，国务院印发《能源发展“十二五”规划》，要求深入论证、有序启动在怒江中下游规划建设赛格、六库、亚碧罗和马吉水电站的“一库四级”开发方案。云南省政府2013年12月31日印发的《云南省能源发展“十二五”规划》明确“十二五”开工建设“一库四级”。